Про децентралізацію на Хмельниччині теж говорили багато. Коли ж настав час змін, то в області досить активно почали створюватись об'єднані територіальні громади (ОТГ). Перспективним планом формування ОТГ на Хмельниччині передбачалось утворення 62 громад (наразі їх кількість зменшилася до 58). На 1 липня ц. р. їх було вже 48. Відтак 63,2% площі області були охоплені громадами: це 829 населених пунктів із населенням 563 325 осіб, що становить 44,5% від усього населення краю.
Тож можна сказати, що децентралізація на Хмельниччині — той рідкісний приклад реформи, коли слово не розходиться з ділом. Власне, децентралізацію взагалі називають першою в переліку реформ, які вдалися попередній владі. Правда, вона ще не завершена, і наразі важко гарантувати її повний успіх, — хоч нова влада вже запевнила, що ця реформа й для неї залишається пріоритетною. 29 листопада члени міжвідомчої обласної робочої групи з підготовки пропозицій щодо адміністративно-територіального устрою базового та районного рівня Хмельницької області С. Павлишина та С. Яцковський за участі нового голови облдержадміністрації Д. Габінета вже й представили пресі новий проєкт перспективного плану створення ОТГ в області. Він, щоправда, не сприймається в деяких громадах: скажімо, представники Колибаївської ОТГ 1 грудня навіть перекрили дорогу, протестуючи проти останніх рішень робочої групи. Конфліктні ситуації слід вирішувати невідкладно і з урахуванням думки людей. Тих людей, яким в ОТГ жити – а не замість них, як це, на жаль, нерідко відбувається насправді, хоч на словах усе начебто правильно. Адже терміни реалізації реформи давно визначені, — інша річ, наскільки їх дотримуватиметься новий Кабмін. А дотримуватися слід, адже адміністративно-територіальний устрій України, зміни в якому почалися з децентралізації, — це скелет держави: чим більш продуманим, досконалішим він буде, тим легше й злагодженіше працюватиме весь державний механізм.
Отож, децентралізація ще не добігла кінця, а наступний етап уже навіть не проситься, а прямо-таки вимагає свого негайного впровадження. Наступний етап — укрупнення районів.
По-перше, це вкрай необхідно, тому що з початку адміністративно-територіальної реформи в нашій бідній країні свідомо й цілком передбачувано утворилося чимало місць, куди абсолютно без толку спускалися мільйони гривень. Серед найочевидніших — ті, де в одних і тих самих межах паралельно існували і, фактично, повністю дублювали повноваження одне одного новостворені об'єднані територіальні громади (ОТГ) та райони.
Здавалося б, ще в процесі створення ОТГ слід було передбачити такий варіант можливого розвитку подій і елементарний вихід із нього: ліквідацію району. Проте ні: ці знущально марнотратні ситуації трапляються досі, тупо зжираючи такі необхідні країні кошти. На Хмельниччині, скажімо, вже чотири роки на одній і тій самій території співіснують Старосинявська ОТГ і Старосинявський район. Що роблять весь цей час районні чиновники? Отримують зарплату — фактично, ні за що. Бо які функції залишилися в районних структур — не на папері, а реально, — якщо вже працює громада зі своїми повноваженнями? Жодних. А в Україні таких районів на середину року було аж 17. Та й, правду кажучи, ті райони, в яких уже працюють дві-три чи більше ОТГ, теж потрібні, як п'яте колесо до воза. В області наразі є п'ять таких районів: крім уже згаданого Старосинявського, Дунаєвецький, Летичівський, Новоушицький і Славутський. Тож і їх годилося б скасувати за непотрібністю. Звісно, це внесло би певний хаос в адміністративну карту держави і трохи порушило б традиційну управлінську вертикаль. Однак і цього можна було б уникнути, якби до реформи готувалися більш продумано і, як це водиться в розумних країнах, апробували її заздалегідь на прикладі однієї—двох областей.
По-друге, наступного, 2020-го, року мають відбутися планові місцеві вибори. Само собою, потрібно не лише до цього ухвалити закон про засади адміністративно-територіального устрою, а й провести за ним вибори до місцевих рад. Хоча, якщо нова влада всерйоз збирається форсувати це питання і проводити зазначені вибори навесні (а не — планово — восени) наступного року, то важко уявити якість як наспіх ухваленого закону, так і виборів, — бо, як відомо, що бігом робиться, те сліпим родиться. Або, як радить для таких випадків ще одне народне прислів'я: варто б сім разів відміряти, перш ніж один раз відтяти.
І, по-третє (хоча це, мабуть, найважливіше), зі створенням ОТГ за районами залишатимуться вже далеко не всі ті функції, які їм доводилося виконувати досі. Адже раніше район мав насамперед управлінські повноваження, які останніми роками ставали дедалі менше затребуваними. Наразі ж основним завданням району має бути надання послуг населенню — правових, безпекових, медичних, освітніх тощо. Інакше кажучи, в райцентрі мають бути зосереджені не лише адміністративні установи, які вже відіграватимуть значно меншу роль, аніж досі, а й суд, поліція, прокуратура, територіальний підрозділ державної служби з надзвичайних ситуацій, сучасна лікарня, освітні заклади вищого рівня і т. п. Відтак, якість і доступність цих послуг мають ставати основним показником визначення районів і районних центрів. Саме в такій двоєдиній єдності: якість і доступність послуг. Плюс, звісно, територіальні, демографічні показники, оптимальна транспортна доступність центру району. І, що б там не казали, економічна спроможність території. А також певна її, коли можна так сказати, ментально-інституційна єдність, себто культурно-історичні традиції. Саме від двох останніх умов найбільше залежить стійкість нових територіальних утворень.
До речі, досі не визначилися з їх назвою: повіт, район чи округа. Експерти й історики — за "повіт" як найбільш притаманну адміністративному поділу України назву. Цим визначенням надалі оперуватимемо й ми — щоб не плутати майбутні територіальні одиниці з сьогоднішніми районами.
З усього переліченого на нинішньому етапі проєктування нового поділу чітко висувається хіба одна вимога: в новостворених повітах повинно мешкати не менше 150 тисяч населення. Плюс ще один бажаний критерій: перед початком нововведень область має бути повністю покрита ОТГ — аби, впроваджуючи новий адміністративний поділ, не порушувати їхніх меж. Решту наче й слід враховувати, але можна й трактувати на власний розсуд тих, хто, за службовим, громадським чи громадянським обов'язком, починає пропонувати свої варіанти адміністративно-територіальної мапи держави.
Саме ці варіанти активно обговорюються на, так би мовити, базовій території. 25 квітня ц. р. у Хмельницькому відбулося перше таке обговорення, що зібрало за круглим столом представників громадськості, влади й експертного середовища. Проєкт моделювання системи адміністративно-територіального устрою субрегіонального рівня Хмельницької області, як його бачило тодішнє Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, представив експерт Центрального офісу реформ при Мінрегіоні України, директор Інституту розвитку територій, колишній хмельничанин Юрій Ганущак. Цей проєкт передбачав утворення у складі області трьох повітів — Кам'янець-Подільського, Хмельницького та Шепетівського, — сформованих на базі госпітальних округів. Щоправда, при цьому прогнозована чисельність населення Хмельницького повіту — 658,8 тис. осіб — становитиме понад половину населення області, а відстані від Хмельницького до низки населених пунктів значно перевищуватимуть показник 60-кілометрової доступності. Тим часом, скажімо, Віньковецький район, який перебуває на такій відстані від Хмельницького, належатиме до Кам'янець-Подільського повіту (і госпітального округу, відповідно), добиратися до якого доведеться, перетинаючи територію Хмельницького повіту.
Невдовзі до Верховної Ради України був поданий і законопроєкт із такою ж пропозицією авторства тодішніх депутатів-мажоритарників від Хмельниччини Сергія Мельника, Володимира Мельниченка та колишнього подолянина Миколи Федорука з "Народного фронту". Він несподівано зчинив бурю в одному з райцентрів Хмельницької області — Славуті. За логікою, Славутський район мав би увійти до складу новоствореного Шепетівського повіту. Але в законопроєкті Славутського району не було взагалі! Що викликало гучні скандали в райцентрі зі звинуваченнями центральної влади в упередженому ставленні до Славутчини загалом і Славути, зокрема. А місцева громадська організація "Майдан" навіть озвучила вимогу про перехід району до складу Рівненської області.
І це було б смішно, якби не було так сумно. Не лише тому, що така, м'яко кажучи, задерикувата фронда під час війни яскраво ілюструє: федералістські настрої можуть існувати й підігріватися не лише в прикордонні, — що, попри, здавалося б, комізм ситуації, все одно небезпечно, бо створює хаос і породжує тривогу. А насамперед тому, що цей кричущий факт наочно демонструє катастрофічне падіння азів професіоналізму і виконавської дисципліни в органах як виконавчої — на рівні області, так і законодавчої — в апараті ВР — влади. Адже законопроєкт проходив безліч владних кабінетів, і на виході жоден відділ технічного контролю не затримав такий бракований продукт. Але заступниця начальника управління регіонального розвитку та будівництва Хмельницької облдержадміністрації Світлана Пасічник тоді пояснила, що відсутність у законопроєкті Славутського району — просто технічна помилка, тож документ буде відкликано й відредаговано. Хоча "просто технічна помилка" викликала не лише шквал емоцій і звинувачень, а й заодно підкинула дров у постійне протистояння двох великих райцентрів — Шепетівки та Славути. Ображені славутчани почали шукати аргументи на користь того, що саме їхнє місто мало б стати центром майбутнього повіту — як економічно розвиненіше. На що отримали відповідь від представника ОДА: в Шепетівці — центр госпітального округу, вузлова залізнична станція і більше населення, тож центром бути їй.
Та сама обласна державна адміністрація не керувалася цією логікою, коли 27 травня на засіданні міжвідомчої регіональної робочої групи представила свої пропозиції щодо адміністративно-територіального устрою базового і районного рівнів області. У них область пропонується поділити не на три, а на п'ять повітів (у проєкті їх називають районами): Шепетівський, Старокостянтинівський, Хмельницький, Городоцький і Кам'янець-Подільський. Заступник голови облдержадміністрації Світлана Павлишина, яка представляла цю модель, та голова обласної ради Михайло Загородний не скупилися на рекламу її переваг: вона базується на межах ОТГ, а не районів, збалансована за кількісними показниками — площі, чисельності населення, рівномірного розташування та доступності територіальних підрозділів органів влади тощо. Члени робочої групи ознайомилися і з пропозиціями Мінрегіонбуду. Проте віддали перевагу, так би мовити, "домашньому" варіанту, запропонованому облдержадміністрацією.
Навряд чи бодай у когось із присутніх виникали сумніви, що саме задля цього рішення й проводив засідання робочої групи на той час голова Хмельницької облдержадміністрації Вадим Лозовий. Бо ні в кого з компетентних осіб, із якими довелося спілкуватися кореспонденту DT.UA, теж не виникало жодних сумнівів у тому, що єдиною причиною такого рішення було велике і щире бажання одного з найбагатших народних депутатів України — Олександра Гереги — допомогти розвиткові рідного містечка Городок на Хмельниччині, в якому він досі прописаний у скромній квартирці. Бо якщо Старокостянтинів ще сяк-так "тягне" на звання центру одного з майбутніх повітів — усе ж таки близько 35 тисяч населення, економічний потенціал, військове летовище, та й стоїть на перетині автотранспортних потоків, то вдвічі менш людний Городок, розташований на заході області, — пересічний райцентр. І навіть спортивний комплекс "Епіцентр" із культом важкої атлетики, створений тут знаменитим земляком, аж ніяк не витягне Городок у "важковаговики" місцевих політико-економічних процесів, здатних підтягнути за собою весь повіт. Адже якщо й припустити доцільність створення ще одного повіту саме в такій конфігурації, то його центром — суто за географічною ознакою, транспортною доступністю і такою ж, як і в Городку, відсутністю або малопотужністю майже всіх інших критеріїв, необхідних для майбутнього сильного повітового центру, — мали б стати сусідні, та значно центральніші (хоча ще вдвічі менші), Ярмолинці.
Проте не для них же старався Вадим Лозовий — вірний багатолітній соратник О. Гереги по "Епіцентру", який, яз легкої руки шефа, майже рік керував усією областю, не маючи для того ні знань, ні досвіду, ні здібностей. І, вочевидь, не державним інтересом керувалися народні депутати попереднього скликання — голова парламентського комітету з питань податкової та митної політики Ніна Южаніна, Олександр Герега, Руслан Князевич та Іван Спориш, коли негайно подали відповідний законопроєкт до Верховної Ради VIII скликання (правда, 29 серпня його відкликали).
Але ж ідеться про майбутнє людей і територій, про державну справу — успіх реформи, від якої залежить і успіх держави. Насправді зовсім не смішно, а, швидше, страшно, коли на кожному кроці, у справах малих і великих, між державними потребами і чиїмось суто приватним інтересом особи, котрі обіймають державні посади й отримують зарплату з державного бюджету, вибирають друге, забуваючи, що присягали служити народу.
Тож зовсім не зайвим стало ще одне обговорення теми нового районування області, яке відбулося 4 листопада. Разом із представниками громад у ньому узяли участь голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко та експерт проєкту, завідувач катедри державного управління Українського католицького університету Віктор Борщевський. Вони проаналізували наявні пропозиції поділу області на укрупнені повіти. Щодо варіанту облдержадміністрації — зауважили, що чисельність населення майбутнього Городоцького повіту — 146,4 тис. осіб — нижча від базових 150 тисяч, та й аж п'ять повітів у невеликій Хмельницькій області на тлі інших областей видаються нераціональним варіантом і навряд чи отримають схвалення. Натомість оприлюднили пропозиції робочої групи Центру політико-правових реформ створити на Хмельниччині чотири повіти (в проєкті їх називають округами): Шепетівський, Старокостянтинівський, Хмельницький і Кам'янець-Подільський. Хмельницький тут також найбільш населений — 525 тис. осіб. Однак усі інші критерії — площа, спроможність адміністративного центру, кадрова, фінансова й інфраструктурна здатність органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади здійснювати в повному обсязі визначені законом повноваження — цілком у межах вимог.
Чи вичерпало це обговорення проблему? Звісно, ні. У кожного, хто "в темі", є своя думка. І свої аргументи. На запитання кореспондента DT.UA: який усе ж таки критерій має визначати майбутній адміністративно-територіальний поділ Хмельниччини, директор Хмельницького центру розвитку місцевого самоврядуваняя Сергій Яцковський відповів: "Зайдіть на сайт Держенергоефективності — і побачите три найбільших енергетичних вузли в області: Хмельницький, Кам'янець-Подільський, Шепетівка. За ними й буде визначатися економічна спроможність майбутніх повітів". Відомий експерт із питань регіональної організації влади, директор ГО "Інститут розвитку територій" Юрій Ганущак сказав: "Адміністративний устрій — це математика. Повіт матиме функції нагляду, а не управління. Центр повіту покликаний формувати еліту. І кожна область не може на власний розсуд, ігноруючи загальні критерії, виконувати чиїсь забаганки. Ми на Одещині прогнозуємо чотири повіти — то що ж говорити про Хмельниччину?"
Певна річ, говорити й думати слід про всю країну. Проте Поділля точно може стати в дечому прикладом. У 1922–1925 роках тут найуспішніше в Україні була проведена наймасштабніша реформа адміністративно-територіального устрою: новостворені адміністративні одиниці організовувалися таким чином, аби стати перспективним економічно цілісним утворенням. При цьому застосовувалися культурно-економічні критерії: чисельність і щільність населення; природно-історичні ознаки — грунти, кліматичні, етнографічні особливості; економічні — наявність промисловості, торгових зон, агротехнічні умови; адміністративні — зручність управління, умови зв'язку, транспортного сполучення тощо. Та найголовніше — при цьому превалював державний інтерес і безумовна відповідальність виконавців.
"Основна мета децентралізації — наблизити владу до народу", — рефреном лунало на всіх обговореннях нового адміністративно-територіального устрою області. І ніхто не сказав, що найголовніше в цій реформі — аби людина могла щасливо і комфортно прожити все життя там, де й народилася, маючи на місці, всі можливості для розвитку і самореалізації. Без цього реформа не має сенсу. А країна — не має майбутнього без успішних реформ.
Газета "Дзеркало тижня" №47, 7 грудня-13 грудня
